【武漢肺炎在日本】不會讓日本真的「封城」的「緊急事態宣言」是什麼?

Photo by Jason Leung on Unsplash

6號一早,日本各大媒體都在傳安倍晉三很可能在短期內發布「緊急事態宣言」。目前確定,日本有史以來第一次的「緊急事態宣言」範圍將設定在東京都、埼玉縣、神奈川縣、千葉縣、大阪府、兵庫縣與福岡縣,時間為期 1個月,不排除延長有效時間的可能。

一旦首相發布「緊急事態宣言」後,在「緊急事態宣言」範圍內的都道府縣(地方政府),可以依此「不需要經過土地或建物擁有者的同意」強制徵收土地或建物,改為臨時醫療設施使用。此外,在「緊急事態宣言」範圍內的都道府縣知事(地方政府首長),可以下令保管必要的醫藥品或食品,如果私下囤積或廢棄遭指定的醫療物資,可罰處 6個月以下懲役或 30萬日圓以下易科罰金。若不讓行政單位進到保管倉庫清查庫存,亦可罰處 30萬日圓以下的罰金。

從2012年立法之初就備受爭議

談到這次「緊急事態宣言」的法源依據——《新型インフルエンザ対策特別措置法改正案》——這部法律,可以回溯到 2012年日本民主黨政權時期,當時是針對過去曾經造成大流行的流感、新型流感,或未知的感染症為對象,給予日本政府發布「緊急事態宣言」的特別法。「緊急事態宣言」的內容誠如上述所言,一旦政府發布了「緊急事態宣言」,及有可能對百姓生活造成影響,是故這部法律從立法之初便備受爭議,縱使早已立法通過,能不施行就不施行。

正因為是「未知的疾病」,《新型インフルエンザ対策特別措置法》的內容本身多半是很籠統的敘述,畢竟未來會出現什麼樣的流行性疾病,或有哪些疾病會再捲土重來,都不是此時此刻的我們可以預知的。

以修法當作擋箭牌,對內宣傳不是政府不作為

在COVID-19疫情之初,在野黨認為《新型インフルエンザ対策特別措置法》這部法律可以直接適用在COVID-19身上,但執政黨卻堅稱,這部法律的名稱是「新型流感(新型インフルエンザ)」,如果沒有經過修法的話,COVID-19無法適用這部法律。眼看若繼續和執政黨辯論《新型インフルエンザ対策特別措置法》可以直接適用在COVID-19身上,恐怕會拖延發布「緊急事態宣言」的時機,再加上《新型インフルエンザ対策特別措置法》這部備受爭議的法律,正是現在的在野黨前身在 2012年執政時期種下的因,即便當時的民主黨經過多次分裂和改名,現在的立憲民主黨和國民民主黨也只好唯命是從,遵照自民黨的意思,配合修法,將COVID-19納入《新型インフルエンザ対策特別措置法》適用範圍內。

以安倍晉三為首的執政黨刻意要求修法,此舉有刻意在螢光幕前扭轉政府慢半拍,在疫情爆發之初什麼都不作為的負面形象。 一旦完成修法,執政黨就能以「之前沒有法源依據」作為擋箭牌,主張「不是政府不願多做」,而是「法律上不允許這麼做」,強調中央政府這段時間以來在防疫上的正當性。

弔詭的是,自民黨原本想要將修法後的適用日期,往前回溯到 2月1日(這樣就可以適用在鑽石公主號的情況上,有點像事後補上「法源依據」),但卻遭到在野黨反彈,故仍舊維持修正案《新型インフルエンザ対策特別措置法》在 3月13日上路後,有效期限最長 2年的方案。

內文太過曖昧不明,何時發佈仍充滿疑點

另一方面,《新型インフルエンザ対策特別措置法》的內文本身太過籠統,也是為人詬病的一點。舉例而言,如果首相要發布「緊急事態宣言」,必須要滿足:

  1. 有可能會造成國民生命、健康上重大的影響;
  2. 疫情在全國急速蔓延,已經造成或有可能造成國民生活、經濟上重大影響。

上述兩個要件之外,還必須要是疫情和季節性流感相比,感染機率和染病後的症狀「更嚴重」才行。但疫情究竟要到什麼樣的情況才叫做「比季節性流感還嚴重」?什麼樣才叫做「疫情蔓延」?這都是在《新型インフルエンザ対策特別措置法》修法之後,依舊留下的疑點。

這次選在 4月6日這週發布,最關鍵的因素是東京都的確診人數在週末已經連續 2天破 3位數,過半數新確診個案都無法追蹤感染源,而且東京都內仍須住院觀察的確診人數,已經正式超過醫院可以收治的病床數。

關於日本醫療現場的疫情狀況,請參考《【武漢肺炎在日本】常作為日劇開場白的「醫療崩壞」即將在現實上演

發布了「緊急事態宣言」也不會有太大改變

然而,縱使安倍晉三真的在 7號下午針對東京都、埼玉縣、神奈川縣、千葉縣、大阪府、兵庫縣與福岡縣發布「緊急事態宣言」,目前粗估一般市井小民的生活,並不會和原先有太多差異。

原因在於,一旦首相發布「緊急事態宣言」,在「緊急事態宣言」範圍內的都道府縣知事(地方行政首長)可以要求:

  1. 排除工作或購買日常生活必需品,民眾應「自我約束」不重要、不緊急的外出活動。
  2. 暫時關閉學校、保育所等機構。
  3. 要求或限制舉辦會聚集大規模人數的活動,或要求關閉樓地板面積超過 1,000平方公尺的電影院、百貨公司、博物館等休閒娛樂場所。
  4. 向業者(生產、物流和銷售端)徵收指定醫藥品或食品。
  5. 要求鐵路公司或日本郵政協助運送緊急物資。
  6. 徵收土地或建物,作為臨時醫療機構(野戰醫院)

但以這次被規劃在首波「緊急事態宣言」的 7個地方行政區劃當中,東京都和大阪府早就已經在呼籲民眾「應『自我約束』不重要、不緊急的外出活動」,並且提前關閉學校、延後開學日期。

最大的差別仍是最後 3點:地方政府可以徵用土地作為臨時醫療機構,或是要求鐵路公司或日本郵政協助運送緊急物資、向業者徵收特定物資等。此外,原先各大商場或休閒娛樂場所是以民間身份,配合當地政府呼籲民眾在週末時「不重要、不緊急就不要外出」的方針,現在當地政府可以更積極地直接點名業者,要求業者暫停營業。

按照法律,日本不可能真的「封城」

基本上,就算安倍晉三真的發布了「緊急事態宣言」,按照《新型インフルエンザ対策特別措置法》的內容,日本也不可能做到和其他國家一樣的「封城(lockdown)」,日本政府沒有辦法強制禁止民眾外出、不能封路、大眾交通工具也不會停駛。但是如果搭配其他法律來看,日本政府還是有機會做更多事,只是這就和有沒有發布「緊急事態宣言」一點關係都沒有了。

舉例來說,根據《感染症法》第 33條,如果受到感染的場所沒有充分消毒,可以在 72小時內局部關閉人潮聚集的設施。如果有大眾運輸工具出現群聚感染,也許可以使用這條暫時關閉確診個案行經的車站。另外,像是日本政府早已根據《国民生活安定緊急措置法》,收購口罩統一發給北海道居民和醫療機構。


參考資料

  1. 緊急事態宣言 発令要件など焦点に 新型コロナ・特措法改正案閣議決定 11日審議入り
  2. 緊急事態、新型コロナも対象に 特措法改正案を政府決定 13日成立へ
  3. 特措法改正で注目される「緊急事態宣言」とは
  4. 小池都知事 緊急事態宣言時の都の対応を説明

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