【特輯】在日本的外籍移工(上)留學生為何會淪為學工?

最近很多人都很關心獨立媒體《報導者》的最新專題〈綁債.黑工.留學陷阱:失控的高教技職國際招生〉,探討台灣的高等教育機構因為學生人數減少,將目光轉向外籍學生,透過廣招國際學生來填補學生不足 → 賺不到錢的資金缺口。《報導者》這個專題一共有 5篇,每一篇都很值得閱讀,也很推薦大家捐款贊助《報導者》(非業配,單純是真心推薦)

日本也有類似的情況。有相似之處,也有不同的地方。接下來我會用 2篇文章的篇幅,談日本如何「表面上沒有外籍移工,實際上卻以各種管道吸引發展中國家的年輕勞動力前往日本填補底層勞動力缺口」,其中一個管道,就和「留學生」有關。

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日本並沒有專為「外籍移工」設計的單一簽證

為了避免有些新朋友沒有看過舊的文章,所以還是要再解釋一次上面那句話是什麼意思。

隨著政策轉變,開設各種簽證及管道

日本有很多可以用來引進外籍勞動力的制度,但並沒有一種簽證叫做「外籍移工」,而是會隨著日本政策的發展與轉變,開設各種不同的簽證及管道。以目前來說,相當於「外籍移工」的簽證就包括:

  1. 特定技能 1號、2號(2019年起的新制)
  2. 技能實習生(舊制)
  3. 留學生(下述)
  4. 其他(特定活動等轉換期間的短期簽證)

這只是其中一小部分。如果是有在做日本移民政策研究的話,就會追溯到 1990年代開放日裔南美人(日系南米人,其中又以巴西(日系ブラジル人)和秘魯(日系ペルー人)為大宗)「回歸母國」擔任工廠工。但日裔南美人嚴格來說不算是「外籍移工」,所以這 2篇文章會先略過日裔南美人,除非有人找我去演講⋯⋯

「掛羊皮賣狗肉」的移工政策

另一方面,日文裡面雖然有相當於外籍移工一詞的「外国人労働者(foreign workers)」,但這個單字不是日常用語,是學術研究或新聞用語,而且通常會針對簽證種類,細分成不同的類別來談,因為不同的類別會遇到的狀況有所不同。

所以日本的移工政策長期以來被批評是「掛羊皮賣狗肉」,政府為了避免招致民眾反感,刻意避開「外籍移工」一詞,目的是不希望讓民眾誤以為日本要開放移民(這又是另一個很大的議題⋯⋯)。不過在「特定技能 2號」簽證種類出來後,日本在移民工政策上有了很大的改變,因為「特定技能 2號」簽證沒有換發次數上限,又允許攜帶家眷前往日本,這是從「移工轉為移民」政策很關鍵的變化。但「特定技能」制度有其他的衍生問題(基本上現在仍是畫了大餅的空殼,沒有實際執行),這部分就等到下一篇再慢慢揭曉。


寫到這裡,還是沒有解釋為什麼「留學生」會被放到「外籍移工」的大分類底下。這和日本政府 2008年推出的「留學生 30萬人計畫(留学生30万人計画)」有很大的關係。以下簡稱「30萬人計畫」。

「留學生30萬人計畫」是什麼?

2008年1月,時任日本首相的福田康夫在國會上喊出了「要讓日本與世界接軌」,讓日本成為世界上人、物、資訊交流的節點,作為全球戰略的一環。半年後,各部會開會討論出來的方案就是這個「30萬人計畫」。

「30萬人計畫」的概念非常簡單,這個計畫的目標只有讓日本境內的留學生人數,在 2020年達到 30萬人而已。也因為這個目標只有要看數字,所以日本在 2019年5月境內留學生總數破 31萬人的當下,這個「30萬人計畫」提前達標,可以說是「相當成功」。

提前達標後的下一步

也因為本來的計劃就只有到 2020年,而且早就可以預期能提前達標了,所以在接近尾聲的時候,就有了新的方向。「特定技能」緊急上路,可能就和這有一點關係(關於這部分後面再細講)。

現在已經是 2022年,「30萬人計畫」也提前達標啦~現在因為疫情的關係,並不是所有留學生都能順利入境日本(能入境的相對來說是少數,根本是幸運兒),所以留學生政策今後會怎麼演變,還有待觀察。但可以確認的是,在「30萬人計畫」實施期間,為了要達成「2020年境內留學生數破 30萬人」的目標,出現了很大的變化。甚至可以說,日本政府為了要達成這個目標,讓留學生制度逐漸變質。

立意雖好,但僅限於高等人才

「30萬人計畫」原本的立意是,擴大開放讓外籍學生入境日本,這樣可以吸收到來自世界各地的頂尖學生,未來這些留學生就可以成為日本重要的「高度人才」。

這一個目標和政策還是有的。現在在日本,確實,如果是在日本就讀正規高等教育機構 → 畢業後在日本找到工作,選擇留在日本成為白領移工的話,相對來說是非常容易取得永住權的。但這只限於白領移工,也就是日文在講的「高度人才」(雖然我對這個詞有點感冒),福利和優惠是很多的。台灣也是有這樣的情況,學歷好、又賺得多的外國人,相對容易留在台灣生活。

「留學生30萬人計畫」讓制度走向變質

但是,日本當時留學生人次只有 10萬出頭(2008年底共計 123,829人),要讓境內留學生人數在 12年內破 30萬絕對不是容易的事。要知道,日本政府在 1983年推行「留學生 10萬人計畫(留学生 10万人計画)」的時候,可是花了 20年,才讓境內留學生人數,從 1萬變 10萬。留學生又不是錢,怎麼可能政府說人數要翻幾倍,就能翻幾倍?

小補充:留學生 10萬人計畫(留学生 10万人計画

日本政府曾在 1983年推行「留學生 10萬人計畫」,預計要讓日本境內的留學生人數在 10年內多 10倍,來到 10萬人。但實際上日本要一直到 20年後,也就是 2003年才達到「境內留學生人數破 10萬人」的目標。

可以說,2008年推行的「留學生 30萬人計畫」是 1983年「留學生 10萬人計畫」的進化版,概念上都是要衝高數字。

在過去,只有就讀大學、短大這種高等教育機構的留學生,才是持有「留學」簽證的「留學生」;如果是就讀日本語學校,或是專門學校的學生,對不起,你的簽證叫做「就學」,屬於「就學生」。「就學生」和「留學生」是不一樣的,不能列入留學生總數做計算。

修法讓語言學校的學生列入「留學生」

2010年,日本修改《出入國管理及難民認定法(出入国管理及び難民認定法)》時,將「就學」和「留學」簽證統一成「留學」。在這之後,留學生指的就是持有「留學」簽證的人,不論是就讀語言學校、專門學校,還是正規的高教機構,通通都是「留學生」。相較起來,修改了計算方式之後,境內留學生總數一定能比原本的計算方式來得高。

這個改變並沒有不好,實際上我也認為應該要統一。因為「就學」和「留學」充其量只是簽證種類的名詞,在日常生活並不會特別是區分是「就學生」還是「留學生」,對於一般民眾來說兩者都是「留學生」,也不該覺得高教機構就好棒棒,念語言學校或專門學校就差人一等。但問題就出在日本語學校的認證機制上。

日本語學校成為助長留學生變學工的溫床

日本語學校不同於正式的教育機構。一般的學校(幼稚園到大學)適用《學校教育法(学校教育法)》,必須要是國家、地方政府或是獲得認可的學校法人才能辦學,而且是由文部科學省管轄。但日本語學校是由法務省負責,只要符合規定,民間企業或甚至是個人名義都可以辦學,成立門檻低很多。

也因為成立門檻低很多,「30萬人計畫」開辦前的 2007年,日本境內只有 380所日本語學校,但 2019年日本語學校的數量已經直接翻倍,來到 775所。就讀日本語學校的學生人數也暴漲,根據JASSO日本學生支援機構的資料,截止2018年5月,日本境內近 30萬人的留學生當中,將近三分之一的留學生都是日本語學校的學生。不僅如此,這 12年來大專院校的留學生人數和日本語學校的留學生人數不成比例,在大學的留學生人數漲幅不大的情況下,日本在 10年內留學生人數暴增 2.5倍,這些多出來的留學生幾乎都是日本語學校或專門學校的學生

可以說,日本為了要達成「2020年境內留學生破 30萬人」的目標,鼓勵各級學校積極招募外籍學生之餘,更在各地方廣設日本語學校,來衝高留學生總數。

所以問題出在哪裡?

平心而論,我認為像日本語學校這樣的語言學校有其必要性。對於語言學習者來說,如果有機會可以到當地有系統地學習當地語言,效果一定很顯著。再者,日本語學校有一個很重要的功能是,剛到日本的外國人能迅速學會基礎日文,這對於他們之後看是要留在日本唸書、工作還是生活,一定都會有很大的幫助。

實際上,一份發表於 2021年的研究也指出,「30萬人計畫」之所以能成功,主要是以日本語學校當作跳板,先讓留學生入境後再轉去其他正規教育體系的「國內升學」,而透過這個方式來到日本的留學生,過半數都是來自非漢字圈的越南或尼泊爾人。

廣設日本語學校,改變留學生組成

這就要談到,「30萬人計畫」在上路之後,日本境內的留學生國籍比例出現很大的變化。

在計畫上路之初的 2008年,留學生國籍別前三名是中國(59%)、韓國(15%)再來是台灣(4%),到了2019年,前三名卻變成中國(40%)、越南(24%)和尼泊爾(8%)。這 12年來,在原本排第三的台灣留學生人數翻倍(5,082→9,584),原本排第二的韓國留學生人數幾乎持平(18,862→18,338)的情況下,越南留學生人數多了 25.5倍,尼泊爾留學生則多了 17.8倍,成長幅度相當驚人。兩國的光是來自越南和尼泊爾的留學生人數,總數就將近 10萬人,和中國留學生總數(124,436,40%)有得拚。

2008年排名留學生數&比例  2020年排名留學生數&比例
中國77,766(59%)No. 1中國124,436(40%)
韓國18,862(15%)No. 2越南73,389(24%)
台灣5,082(4%)No. 3尼泊爾26,308(8%)
越南2,873(2%)No. 4韓國18,338(6%)
馬來西亞2,271(2%)No. 5台灣9,584(3%)
泰國2,203(2%)No. 6斯里蘭卡7,240(2%)
美國2,024(2%)No. 7印尼6,756(2%)
印尼1,791(2%)No. 8緬甸5,383(2%)
孟加拉1,686(1%)No. 9泰國3,847(1%)
尼泊爾1,476(1%)No.10孟加拉3,527(1%)
其他12,795(10%)其他33,406(11%)
資料來源:令和3年3月31日「留学生30万人計画」関係省庁会議,「留学生30万人計画」骨子検証結果報告

綜合前述,「30萬人計畫」的成功,靠的是讓外籍學生先到日本語學校後,再轉去其他教育機構,而利用這種方式主要都是非漢字圈的越南人或尼泊爾人,可以說,廣設日本語學校其實間接改變了留學生的國籍組成。因為相對於非漢字圈的留學生,傳統留日人數前三多的國家(中國>韓國>台灣)都是漢字圈的學生,日文比較容易上手,如果是想在日本升學的話,比較不需要將日本語學校當作跳板,也就不需要這麼多的日本語學校。

越南及尼泊爾籍留學生人數太不合理

原本「30萬人計畫」的立意是,透過擴大開放讓外籍學生入境日本,吸收來自世界各地的頂尖學生,未來這些留學生就可以成為日本重要的「高度人才」。但,計畫上路之後,日本政府吸引到的外籍學生,是否真的是他們原本要找的人?

不是說來自東南亞國家的學生不好,本來因為地理位置因素,比起歐美學生,去日本留學的學生一定會以亞洲為主。但當越南和尼泊爾兩國的人口怎麼看都不會和中國一樣,在日本的留學生人數卻直逼現在已有 14億人口的中國,這怎麼想都不合理。

尼泊爾的總人口比台灣多一點,2020年尼泊爾人口數有 2,861萬人,但同一時間在日本的尼泊爾留學生人數竟達 2萬6,308人,將近每 1000人就有一個人現在人在日本留學。同樣的,越南 2019年的總人口數是 9,646萬人,但同一時間在日本的越南留學生人數是 7萬3,389人,同一時間在日本留學的比例也是相當高,這個數字很不尋常。而且這只有算當下以有效的「留學」簽證在日本的人數,而非同一時間在日本的人數。

下一個問題就會是,為什麼會有這麼多留學生在日本?
為什麼日本需要這麼多留學生?
這些留學生到日本之後都在做什麼?

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