【評論】烏克蘭戰爭讓日本的難民政策大轉彎？日本大開各種特例的「準難民／避難民」又是什麼？

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自從 2月24日俄羅斯入侵烏克蘭以來，戰爭狀態已經進入第 3個月。這段時間以歐美為首的西方世界與民主國家陣線一面倒地力挺烏克蘭，除了武力、物資上的支援，還有各式人道救援前往烏克蘭邊境，迎接歐洲最大難民潮。甚至連遠在地球另一端的日本，都表明要接收烏克蘭難民潮的「準難民／避難民」。

截至本月 19號，日本政府已經接收了 664名來自烏克蘭的「準難民／避難民」。在「力挺烏克蘭、制裁俄羅斯」的大旗下，日本看似改變了一直以來的難民政策，從被動改為主動迎接「準難民／避難民」，但真是如此嗎？

「準難民／避難民」是什麼意思？

目前日本新聞指稱「因為俄羅斯入侵烏克蘭，而選擇逃離烏克蘭」民眾時，最常見的新聞用語為「避難民」。但由於日本首相岸田文雄曾表示，日本政府為了這些來自烏克蘭的民眾，考慮推出「準難民」制度，所以「準難民（制度）」一詞也曾有一段時間頻繁出現在新聞上。

以「因為烏俄戰爭逃離烏克蘭」的情況來說，日文選用「避難民」是一個比較貼切的用語，對應到的中文應為「流離失所者（displaced person）」。

撇開烏俄戰爭，一般而言「避難民／流離失所者」一詞，最常用於探討「国内避難民／國內流離失所者／internally displaced persons, IDPs」的情況。這些人可能因為內戰等因素，不得不離開原居所，但因為沒有離開國境，在法律上依舊受到母國的保護，外界也難以掌握實際情況，所以需要和傳統認知的「難民」分開討論。在日本，因為福島第一核電廠事故，在日本境內或福島縣內避難的民眾，日文官方用語為「避難者」。

回到「準難民／避難民」一詞。在西方或是中文語境裡，我們可以直接稱呼這群「因為烏俄戰爭，而選擇逃離烏克蘭的民眾」是烏克蘭難民潮，但對於這群輾轉來到日本的民眾不能直接稱呼「難民潮」的一個很根本的理由是，「難民」其實有很嚴謹的定義，有拿到難民資格的人才可以被稱為「難民」，除此之外頂多只能稱為「難民申請者」。

想要在日本申請通過難民資格，成功率之低（只有 0.5%），已經低到了國際知名的地步。所以在討論日本境內的難民時，非常需要將「難民申請者」和已經取得難民資格的「真・難民」區隔開來。這一次日本是幫「因為烏俄戰爭，從烏克蘭輾轉來到日本的民眾」開了一條特例、也是只適用於這群人的專用通道，所以需要特別區隔開來。

綜合上述原因，本文皆使用「準難民／避難民」一詞（以下簡略為「準／避難民」），來稱呼這群「因為烏俄戰爭，從烏克蘭輾轉來到日本的民眾」。

沒有完整配套、走一步算一步的優惠待遇

起初，日本針對來自烏克蘭的「準／避難民」態度是，如果沒有日本國籍，在日本必須要有保證人（在日本已有親友可以接應），才可以透過針對烏克蘭「準／避難民」的特殊管道入境日本，而且到日本的交通費必須要自付。

3月18日，日本政府再度放寬限制，就算是在日本沒有保證人的烏克蘭「準／避難民」，也有機會前往日本避難。但實務上究竟要怎麼做？大家要怎麼取得簽證？是要怎麼購買機票？都是一個謎團。就算成功離開烏克蘭境內，前往其他國家的駐日大使館求助，沒有日本國籍也未必能順利前往日本。

曾和日本人結婚但卻求助無門的烏克蘭太太

曾和日本人結婚、和日本前夫生下烏克蘭−日本混血寶寶的歐蓮娜（オレナ・ブロバッチ）告訴獨立媒體《Dialogue for People》，她的兒子具有日本國籍，她雖然已和日本人先生離婚了，但她手上還有到 4月底前都還有效的日本簽證，所以戰爭一爆發時就有考慮要帶著兒子，先逃到波蘭後再轉往日本。然而，她和前夫以及前夫的親戚已經沒有聯絡，沒有辦法委託他們當保證人，再考慮到從波蘭轉往日本所有的旅費都要自付，她也放不下自己的媽媽，將媽媽一個人留在波蘭，自己和兒子兩個人去日本而作罷。

3月18日，當日本政府宣布，就算是在日本沒有保證人，也開放讓烏克蘭人逃往日本的消息後，歐蓮娜多次詢問駐華沙日本大使館，能不能發簽證給歐蓮娜的媽媽，也遲遲沒有下文。心想再這樣拖下去也不是辦法的歐蓮娜，決定聽從身邊親友的建議，從波蘭前往丹麥，至少丹麥對於來自烏克蘭的「準／避難民」有提供免費醫療、當地語言教學及每個月金錢上的援助。

林芳正的飛機改變日本一貫以來的做法

歐蓮娜帶著兒子和媽媽，花了 20小時的長途車程，好不容易在 3月28日抵達丹麥。沒想到一到丹麥的隔天（3/29）就聽到日本政府要用專機接送在波蘭「準／避難民」的消息。歐蓮娜知道消息後，馬上聯絡日本大使館，得到的消息是要她在 4月1日親自前往駐華沙大使館。她們一行人才剛抵達丹麥，兒子和媽媽都因為長途車程不適，不可能馬上再花 20小時的車程回到波蘭。歐蓮娜現在只希望能和兒子、媽媽 3個人在丹麥能順利安頓下來。

這裡說的消息，就是後來日本外務大臣林芳正親抵波蘭，在 4月5日回程時順道用日本政府專機接送接送 20名烏克蘭「準／避難民」到日本的事情。這起事件不只是日本政府極端異例的對應方式，也整個改變、搗亂了日本在處理難民議題上的一貫作法。就算日本在這之後不斷地針對專為烏克蘭「準／避難民」提供的政策與支援措施做滾動式修正，也沒有辦法從根本上解決日本政府在難民議題上的矛盾。

烏克蘭人沒辦法在日本提出難民申請

所謂的難民，狹義上必須要符合《難民地位公約（難民条約）》，申請並通過難民認證的人，才可以使用難民一詞。還沒有正式取得難民資格，但有提出難民申請的人，按照國際法上的不遣返原則（Principle of Non-refoulement），各國不能強制遣返難民申請者。

以日本的法規來說，想要申請難民資格者，必須要是因為種族、宗教、國籍等社會集團的屬性，或是因為政治意見等理由受到母國迫害，才可以在其他國家尋求保護。一個國家遭受他國軍事攻擊，必須要逃離母國的情況，一般來說並不在日本頒發難民資格的條件上。

簡單來說，就是這群來自烏克蘭的「準／避難民」就算來到日本，也不可能在日本申請難民資格。關於這一點，日本首相岸田文雄本人非常清楚，所以他才會在 4月16日提出了「準難民」的構想，認為這群來自烏克蘭的「準／避難民」就算沒有辦法申請難民資格，從人道救援的角度來看，日本政府應該要將他們視作難民提供協助。

面對難民的雙重標準該如何解決？

這下問題就來了。現在日本政府打著「力挺烏克蘭」的大旗，要為來自烏克蘭的「準／避難民」量身打造「準難民」制度，對於那些早已在日本境內多次提出難民申請，卻遲遲領不到難民資格的難民申請者該如何是好？日本政府要繼續雙標，讓這群難民申請者繼續適用簡稱《入管法》的《出入國管理及難民認定法》，沒有設置收容時限、不得在日本工作，多次進出出入國管理收容所，不知道自己什麼時候才能取得難民資格，在日本正常生活？

延伸閱讀：《難民申請沒過隔天就被遣返，第一起外國人遭強制遣返訴訟判違憲》及《斯里蘭卡女性之死促使日本改惡「入管法」修正案遭廢案》

難民申請沒過隔天就被遣返，第一起外國人遭強制遣返訴訟判違憲

這次日本政府為烏克蘭人開了先例，那去年阿富汗政府垮台、塔利班接管阿富汗時，就有聲音呼籲日本政府應該要接收阿富汗難民。現在世界各地包括阿富汗在內，還有很多紛爭地區，那日本政府是否應該要比照辦理，前往當地接人？或是提供已經入境日本的各國「準／避難民」們，和烏克蘭人享有同等待遇？

目前日本政府完全沒有討論這些問題的意思。雖然可以同理、體諒，對於烏克蘭人來說，日本政府推出的這些優惠措施真的是一場及時雨，但日本政府如果打算長期裝傻、面對難民政策繼續雙標下去，對於在日本苦於簽證問題的外國人、以及長期提供外國人協助的支援團體來說，心裡絕對不是滋味。

烏克蘭「準／避難民」的專屬優惠

這次日本政府對於來自烏克蘭的「準／避難民」們有多好呢？

先從林芳正 4月5日的專機說起。成功搭上這班專機的 20人，不需要日本國籍、在日本不需要有保證人，基本上只要事前能親自抵達駐華沙大使館和林芳正面談過，就可以搭上機，所以前面提到的歐蓮娜就錯過這個機會了。林芳正的專機只有飛去華沙接人，那對於其他和歐蓮娜一樣，逃出烏克蘭、輾轉抵達歐洲其他國家避難的烏克蘭人，就沒有日本專機了嗎？

在林芳正的專機之後，日本滾動式的又推出了各項提供給烏克蘭的「準／避難民」們的優待。

充實的生活補助金

根據日本出入國在留管理廳 4月11日最新發布的消息，在日本沒有保證人烏克蘭「準／避難民」，只要有辦法抵達日本，初期支援提供他們臨時安置機構（一時滞在施設）。來自烏克蘭「準／避難民」在臨時安置機構安置期間，12歲以上每天提供 1,000日圓的餐費、11歲以下提供每天 500日圓的餐費，按照臨時安置機構居住天數直接發現金。目前規劃，這些來自烏克蘭的「準／避難民」最久可以在臨時安置機構住半年。

烏克蘭「準／避難民」們搬離臨時安置機構時，每個人最多還可以獲得 16萬日圓（16歲以上提供 16萬日圓，15歲以下只有每人 8萬日圓）的一次性補助款。如果是在日本國內沒有任何親友可以接應，12歲以上每人每天可以獲得 2,400日圓的生活費（如果是 2人以上家族一起抵達日本，第 2人生活費是每人每天 1,600日圓），未滿 12歲的孩童是每人每天 1,200日圓。

不僅如此，烏克蘭「準／避難民」在日本期間，除了生活費外、醫療費也是由公部門公費支出，如果想要學習日文或需要直接訓練，各地方政府也設有專門的諮詢窗口。日本政府為了這些來自烏克蘭的「準／避難民」，已經準備了 5億2,000萬日圓的公費要全力支援烏克蘭「準／避難民」。

放寬「準／避難民」愛犬檢疫規定

此外，烏克蘭「準／避難民」的狗狗也一度成為話題。根據日本的《狂犬病預防法》如果要帶貓、狗等動物入境日本，必須要在入境前施打完 2劑狂犬病疫苗，並在出國時提交相關檢驗證明；如果入境前無法提交狂犬病抗體血液測試的證明文件，入境日本後，寵物必須要在機場附近的動物檢疫所待滿 180天檢疫。

有報導指出，戰爭事發突然，來自烏克蘭的「準／避難民」根本不可能在入境日本前幫寵物做檢驗，當烏克蘭「準／避難民」帶著愛犬入境日本後，被動物檢疫所要求須自行負擔愛犬 180天的檢疫費用，如果付不出來，愛犬又要被安樂死。報導一出來，民眾紛紛覺得這樣實在太慘忍，難道不能通融一下嗎？讓日本農林水產省不得不出面澄清，絕對沒有「準／避難民」付不出錢，就會把狗狗安樂死這種事。

日本農林水產省還在 18號加碼宣布，烏克蘭「準／避難民」帶入境的狗狗可以比照國外救難犬（災害救助犬）辦理，入境後只要日方確認狗狗都有施打疫苗、也有植入晶片，健康狀況也ok，就可以讓狗狗陪在主人身邊，不需要在動物檢疫所隔離觀察 180天。但飼主在這 180天要定期回報寵物健康狀況，遛狗時也要避免自家狗狗和其他狗狗接觸。

擬發行專屬身分證

以為這樣就結束了嗎？日本出入國在留管理廳 21號表示，為了讓在日本的烏克蘭「準／避難民」生活更方便，將要發行烏克蘭「準／避難民」限定的個人身分證。上頭擬將記載姓名、出生年月日、在日本的居住地、入境日本的年月日、專屬身分證編號及個人照。

出入國在留管理廳表示，這是為了讓在日本的烏克蘭「準／避難民」可以在日本順利開設銀行帳戶，方便日本政府可以將補助金撥款到烏克蘭「準／避難民」的戶頭裡。

但，在日本的外國人都知道，在日本只要是持有中長期簽證的外國人，一定會有一張外國人專屬的身份證明文件「在留卡（在留カード）」。現在日本政府發給烏克蘭「準／避難民」的是 90天短期簽證，所以其實，只要日本政府直接頒給烏克蘭「準／避難民」1年的「特定活動」簽證，或是加快烏克蘭「準／避難民」申請換發「特定活動」的審核，日本政府根本不需要另外發行烏克蘭「準／避難民」專屬的身份證，就可以徹底解決這個問題。

不修法就沒有辦法徹底解決問題

但這樣就足夠了嗎？最大的問題還是出在「準／避難民」沒有完整的法源依據，如此一來就沒有辦法完整保障這群來自烏克蘭的「準／避難民」們。上述好康優惠最後可能流於烏克蘭限定的專屬優惠，沒有辦法一體使用到其他和烏克蘭人一樣，因為戰爭不得不逃離母國的外國人們。

如果日本政府能藉由這次機會，一口氣修法，讓在日本的難民申請者或是來自紛爭地區的難民都能一體適用這些難民友善政策，才真的能扭轉日本一直以來被封為「難民鎖國」——也就是將難民排除在外 ——的負面形象。

越戰後的船民開創先例

事實上，日本過去並非沒有大規模接納難民的經歷。最具代表性，也可以說是唯一的例子是日本在 1979–2006年間，接收了約 1萬1,000名來自越南、柬埔寨、寮國的難民。

當時越戰結束（1975），先是南越的難民逃往美國，隨後因為經濟、中越戰爭導致排華政策，還有越南入侵赤柬等一連串的事件，導致大批難民搭著小船逃離中南半島，稱為「船民（boat people）」。日本是在 1981年才加入《難民地位公約》，隔年（1982）制定《出入國管理及難民認定法》，所以第一批來到日本的船民，並沒有相關法律，基本上就和這次烏克蘭「準／避難民」一樣是一大特例。

需預先做好中長期規劃

目前烏克蘭「準／避難民」可以透過 90天短期簽證入境日本，進到日本之後如果想在日本工作，可以轉換成為期 1年的「特定活動」簽證。成功換成「特定活動」簽證後，不僅可以在日本境內工作，也可以加入日本的國民健康保險。

但問題就在接下來：這些來自烏克蘭的「準／避難民」取得「特定活動」簽證後，等到簽證期滿，是否可以繼續申請換發「特定活動」簽證？日本政府勢必得要想定，萬一烏俄戰爭走向長期化，或是戰爭已經告一段落，但是抵達日本的烏克蘭的「準／避難民」決定要繼續留在日本生活的話，簽證換發的問題，以及中長期後提供的協助都需要完整的配套方案。

入境後簽證轉換的手法和過去一樣

平心而論，現在烏克蘭「準／避難民」來到日本之後的簽證轉換，無異於這麼多年以來，前往日本尋求庇護、尋求新生活的外國人。早在疫情之前，一直以來，不管是因為敘利亞內戰、伊朗內戰⋯⋯各種因為內戰或是遭遇政治迫害的人，如果想要逃離母國、前往日本尋求庇護的話，最簡單的方式就是：

利用短期觀光簽證入境日本
入境日本後，透過日本語學校或是專門學校申請入學，將短期觀光簽證轉為中長期留學簽證（延伸閱讀：【特輯】在日本的外籍移工（上）留學生為何會淪為學工？）
留學簽證有效期間，一邊學日文一邊找工作，順利找到正職工作的話，就可以以工作簽證長期留在日本
在日本待滿 10年就有機會換到永住權

現在只是因為疫情關係，日本沒有開放觀光簽證，但日本政府提供給烏克蘭「準／避難民」的 90天短期簽證，其實就相當於過去提供給觀光客的落地簽。尋求庇護的外國人入境日本之後，勢必得想辦法換成其他簽證，或是儘速提交難民申請。

【特輯】在日本的外籍移工（上）留學生為何會淪為學工？

有前例，所以能迅速集結民間力量

所以對於長期提供難民或外國人支援的日本民間團體來說，大家其實都很熟悉這一套流程，這也是為什麼，這次日本民間的協助可以在第一時間發揮效用的原因之一。

舉例來說，日本全國有 40間日本語學校在第一時間組成「烏克蘭學生支援會（ウクライナ学生支援会）」，來自烏克蘭的「準／避難民」如果想要學日文，都能免費就學，日本語學校也會協助所有行政手續及支出，有些還和學校附近的餐飲業者合作，連吃的問題都解決了。

有些則是由地方政府和民間團體合作，由地方政府提供公營住宅，運用「故鄉納稅（ふるさと納税）」的資金或是另開集資專案，確保烏克蘭「準／避難民」生活無虞，再由民間團體提供其他生活上的協助。

現在的專屬優惠夠了嗎？

另一方面，以目前日本政府提供給烏克蘭的「準／避難民」獨家優惠來說，只有那些在日本沒有人接應的烏克蘭「準／避難民」才有按日計算的生活費。對於那些剛好有親友在日本生活，在戰爭爆發初期就順利抵達日本的烏克蘭「準／避難民」，難道就不需要支援嗎？

較少注意到的是，烏克蘭現在因為頒布全國軍事動員令，18–60歲男性公民不得出境，所以現在能夠逃往國外避難的烏克蘭人，絕大多數都是女性，不然就是低於 18歲的男童或大於 60歲的年長者。這其實也反映在抵達日本的烏克蘭「準／避難民」的年齡及性別比例上。如果要在日本定居、展開新生活，青壯年的年紀是比較能適應海外新生活的，但如果是靠現行體制抵達日本的烏克蘭男性，要不是還需要大人照顧的小孩子，就是可能準備需要別人照顧的高齡者。

《每日新聞》報導了一對烏克蘭高齡夫婦，他們的女兒剛好在日本，所以在戰爭開打後能順利抵達日本。但這對夫婦年紀都超過 65歲，要他們這麼一把年紀才學日文有難度，他們在日本又有親人，所以沒有辦法領到日本政府提供給烏克蘭「準／避難民」的生活費，夫婦兩人在短期內也許能靠女兒照顧，但這絕非長久之計。

今後必須要密切關注的重點

NPO難民支援協會（JAR）代表理事石川えり指出，和日本政府過往的態度相比，日本這次在面對烏克蘭難民的議題上是快很多沒錯，但對於尋求庇護者來說絕對是不夠的。她點出了幾個今後必須密切關注的問題點：

（1）「準／避難民」是否會被遣返？

日本政府使用了「準／避難民」一詞，而非聯合國難民署（UNHCR）使用的「難民」，這就需要注意日本政府提供給「準／避難民」的是否比照難民辦理。例如，難民的話就有當局不得強制遣返當事人的保障，那烏克蘭的「準／避難民」呢？

（2）短時間出現大量難民需要一套緊急標準

像烏克蘭這種情況，是在短時間內出現大量難民，這種時候當局沒有辦法像過去一樣一個案子一個案子個別慢慢審查，必須要推出緊急適用的一套標準。例如，歐盟（EU）就在 3月4日宣布，所有逃離烏克蘭的人都可以獲得歐盟的暫時保護，獲得最長 3年可以在境內工作的在留資格。

那日本呢？在日本，如果獲得難民資格，就可以獲得定居 5年的在留資格，這些來自烏克蘭的「準／避難民」現在只說會頒發 1年期的「特定活動」簽證，這個簽證到底可以連續換發多少年？這些具體的中長期難民權益保障，到現在都說不清楚。

（3）解決政策不連貫的問題，不該因難民國籍有別

日本政府這次面對來自烏克蘭的「準／避難民」推出了各項優惠，日本政府在政策不連貫的部分就必須要盡到說明責任，並讓政策具有連貫性。

以阿富汗來說，去年阿富汗政府垮台以來，就一直有很多阿富汗的難民希望能到日本展開新生。截止至今年 1月，已有 521名阿富汗人逃到日本，但什麼生活保障和支援都沒有。這一切都和過去一樣，全部都要交給當事人自行負擔，自己負擔機票、自己先在日本找好保證人，到了日本之後也要自己處理各種生活手續費。

現在在日本，早就有很多靠著自己的力量，從各個國家或地區逃來日本，想要尋求保護的外國人，但這些人一直都拿不到難民資格，也不能回到母國，就這樣一直重複卡在難民申請的流程上。簽證資格過期、進到收容機構裡，又被假釋（仮放免）出來，就這樣往返於收容機構和收容機構以外的世界，假釋期間也不能在日本工作，根本連維持最低限度的生活品質都有問題。

石川えり強調，不應該以難民的出身國來「選擇」難民，現在日本政府提供給烏克蘭人的各種人道對應，必須要不分國籍、一體適用到所有前來日本尋求庇護的難民身上。應該藉由這次機會，一口氣修改日本至今的難民認定制度，以及擴大保護難民庇護者的權益。

（4）入管法的修法方向

日本政府在 4月7日表示，為了要提供像烏克蘭「準／避難民」這樣逃離紛爭地區的避難者保護，所以要修改《入管法》。但日本政府去年才因為《入管法》修惡備受批評，究竟日本政府現在考慮的修法方向，是否真的能保護逃離紛爭、尋求庇護的人，仍有待觀察。

難民支援協會的新島彩子也強調，接納「準／避難民」並不是終點，而是起點，今後在日本沒有任何親戚或朋友的「準／避難民」一定會越來越多，現在需要考慮的是，該如何打造出不會讓這些人感到孤立的環境。

延伸閱讀：《斯里蘭卡女性之死促使日本改惡「入管法」修正案遭廢案》

斯里蘭卡女性之死促使日本改惡「入管法」修正案遭廢案（2021.8.10 最後更新）