【特輯】在日本的外籍移工(下)「特定技能」制度可望擴大實施

相信本站應該有些粉絲已經聽說,目前「外傳」日本預計修改「特定技能」相關法令,將「實質上取消」特定技能簽證的居留期限,並開放讓外籍移工攜眷前往日本,此舉形同開放讓外籍移工在日本永住。該報導還指出,預計將在今年 3月公布,最快從 2022年度起即可上路(註:日本新的年度是從 4月起算,所以意思是指 3月公布 4月上路)

不過目前相關消息都還只是媒體報導,並沒有經過當局出面證實。雖然《日本經濟新聞》的獨家報導有一定程度的可信度,仍應以官方最終公佈的消息為準。在繼續討論該如何看待這則新聞之前,必須要先了解「特定技能」簽證的制度及在日本外籍移工的現狀。

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特定技能制度概述

在 2019年度上路的「特定技能」簽證,最大的特點就是要求日本人與持有「特定技能」簽證的外國移工必須要同工同酬。「特定技能」簽證又細分成「特定技能 1號」和「特定技能 2號」,這兩種簽證適用的職種和居留期間都不一樣,雖然同樣都叫做「特定技能」,但實質上有很大的差別。

「特定技能1號」5年期滿就得回國

「特定技能 1號」每年都需要更新 1次,最長可以留在日本 5年,在日本期間不能攜家帶眷。「特定技能 1號」適用的職業種類只有下列這 14種:看護(介護)、大樓清潔工、金屬材料加工業、工業機械製造業、電子業、營建業、造船業、汽車工業、空運業、飯店業、農業、漁業、食品製造業與外食服務業。

沒有「特定技能1號」就沒有「特定技能2號」

「特定技能 2號」則是「特定技能 1號」的進階版,外籍移工必須要先取得「特定技能 1號」來到日本之後,在 1~3年間通過更高難度的技能考試,才能申請換發 「特定技能 2號」。取得「特定技能 2號」後,外籍移工可以將留在母國的家眷接來日本一起生活,「特定技能 2號」也沒有簽證更新次數的限制,所以「實質上等同可以在日本永久生活」。

必須留意的是,「特定技能 2號」和既存的「永住許可」在法律規範上並不相同。但外國人想取得日本永住權的條件之一,就是要先在日本生活滿 10年,所以持有「特定技能 2號」的外國人,也許在未來有機會可以取得日本永住資格。但可能要等到「特定技能」制度將屆 10年,出現第一批在日本待滿 10年的「特定技能 2號」,才可能有更進一步討論相關細節。

未知境界的「特定技能2號」

不過,「特定技能 2號」現階段只有開放營建業和造船業這 2個職種,而且實際上,從「特定技能」制度上路至今,並沒有任何人取得「特定技能 2號」的簽證過。更正確來說,原本表定要在去年(2021)舉行第一屆「特定技能 2號評價試驗(特定技能2号評価試験)」,到現在根本就沒有舉辦,沒有完整的考試規劃,也不可能有人考過考試,可以換發「特定技能 2號」的簽證。

所以「特定技能 2號」至今,不管是對於政府、對於業界,甚至是有意報考的外籍移工們來說,都是未知的領域。

新聞重點:擴大「特定技能2號」適用對象

這次《日本經濟新聞》報導指出,2022年將考慮開放讓除了「看護」之外的另外 11種只能申請到「特定技能 1號」的職種,也能申請「特定技能 2號」。簡言之,這次新聞的重點是在:「特定技能 2號」擬擴大適用對象。

也因此,這次新聞內文必須要強調是「實質取消」,而不能只說是「取消」,因為並沒有要「取消特定技能簽證的居留期限」,「特定技能 1號」的 5年年限還是在。除非日本要整個廢掉「特定技能 1號」,或是將「特定技能 1號」和「特定技能 2號」合併,才能說是「取消」。

目前「外傳」的消息,並沒有將看護工納入「特定技能 2號」適用對象的考量是,現階段已有專為外籍看護工設計的簽證種類「介護」,只要能在日本取得「介護福祉士」的證照,就沒有簽證換發次數限制,可以無限期延長在日本的居住年限,也可以攜帶家眷來到日本。「介護」這個簽證種類的效用,和「特定技能 2號」幾乎是一樣的,差只差在來到日本的管道略有不同。

補充:取得「介護」簽證前,看護工前往日本的方式

2017年9月成立的新簽證種類「介護」,分成在母國已有看護實務經驗的「実務経験ルート」,和在母國沒有實務經驗的「養成施設ルート」。

在母國有實務經驗者,可以透過技能實習生制度(含特定技能 1號)前往日本,在看護機構待滿 3年,並通過「介護福祉士國家試驗」,取得「介護福祉士」的資格,就可以在日本取得「介護」簽證,以「介護福祉士」工作。

至於在母國沒有看護實務經驗者,可以先以留學生的身份前往日本就讀看護專門學校 2年,即可參加「介護福祉士國家試驗」。通過試驗即可取得「介護福祉士」資格與「介護」簽證,在日本從事看護工作。

另外,目前日本和菲律賓、印尼及越南簽有相關的經濟夥伴協定(Economic Partnership Agreement, EPA),按照各國與日本簽署的協定內容,符合相關規定者(須為相關科系或通過該國看護相關檢定及日文門檻),可以使用「特定活動(EPA)」簽證,前往日本在看護學校 2年以上,或是直接在看護機構實習 3年以上,就可以報名「介護福祉士國家試驗」。

雖然日本的「介護福祉士」國家考試合格率約在 7成左右,但當外籍移工和日本人同時應考時,對於外國人來說會有語言門檻的問題,所以實際上能通過考試的外籍移工目前仍屬少數。截至 2019年底,對比有 3,587人透過經貿夥伴協定前往日本,看護學校也有 2,037人在籍,卻只有 592人成功取得「介護」簽證

目前透過經濟夥伴協定前往日本報考「介護福祉士」國家考試的看護工,整體來看考試合格率約在 45%左右(2019年:44.5%,2020年:46.2%),但如果細看各國看護工的合格率,最晚簽約的越南籍考試合格率最高,歷屆考試合格率都在 90%以上,相對來說,印尼和菲律賓籍的考試合格率約在 4成左右

近年透過經濟夥伴協定前往日本的看護工人數逐年上升,應考人數與合格人數都有增加的趨勢,但目前是否有提供專為外籍看護工設計的訓練課程,來提升外籍看護工考試合格率仍有待觀察。由培育介護福祉士的大學及專門學校所組成的日本介護福祉士養成設施協會(日本介護福祉士養成施設協会),針對看護相關科系畢業生的調查結果發現,提供日本學生和外籍學生相同的課程內容,本國籍學生幾乎 100%都能通過「介護福祉士」國家考試的另一方面,外籍生的考試合格率只有 38%。這顯示出目前相關訓練課程並沒有辦法滿足外籍學生的需求。

須持續追蹤的幾大重點

假若報導屬實,日本政府真的在今年宣布,要擴大「特定技能 2號」適用對象,接下來仍有幾個重點值得關注。

(一)考試範圍要先出來

最重要、最重要的一件事情,就是「特定技能 2號」的相關考試要先出來,不然就會像現在這樣,表面上開放讓營建業和造船業換發「特定技能 2號」簽證,但實際上根本就沒有人有辦法取得簽證。

「特定技能 2號」相關考試出來之後,大家才有辦法去評斷「特定技能 2號」考試的難易程度。如果「特定技能 1號」和「特定技能 2號」考試內容等級差太多,難度一次往上提升不少,就代表「特定技能 2號」其實還是一個看板的政令宣傳,日本並沒有想要藉由「特定技能 2號」擴大引進外籍移工

熟悉移民、難民問題的東洋英和女學院大學名譽教授滝沢三郎就指出,這次的新聞消息看起來是日本移工政策的轉捩點,但考試難易程度實際上會影響到錄取人數,就算通過了考試,能不能領到簽證還要取決於出入國在留管理廳,想要透過特定技能制度取得永住資格,還需要一段時間。

(二)「特定技能2號」相關配套措施還不夠完備

再來是,「特定技能 2號」有一個特色是,取得「特定技能 2號」簽證的移工,可以將家人從母國接來日本一起生活。

熟悉多元文化交流的日本國際交流中心(日本国際交流センター)執行理事毛受敏浩指出,現在日本很多家庭都是雙薪家庭,如果准許取得「特定技能 2號」的移工將家人從母國接來日本,卻不許「特定技能 2號」的配偶簽工作的話,對於移工家庭來說,在日本的生活會很辛苦。更不用說日本現在針對非日語母語者的教育體制不夠充分,地方資源也有很大的落差,在取得「特定技能 2號」的移工第二代出現之前,必須要先做好相關準備。

(三)是否該同步廢止「技能實習生」制度?

在過去的文章中曾經介紹過,當初時任日本首相的安倍晉三推出「特定技能」制度,是希望將當時人已在日本的技能實習生,全部轉換成「特定技能」制度。技能實習生和「特定技能」的工作年限可以分開算,所以最理想的結果,「特定技能」制度上路前 3年,最長可以在日本待 3+2年的技能實習生,如果轉換成「特定技能 1號」一年一換最長可以 5年,這樣最長就可以在日本待上 10年,解決迫切需要的底層勞動人口不足的問題。

但「特定技能」上路後的實際狀況,並不如安倍晉三預期:原本目標要在 5年內,讓「特定技能」人數最高達 34萬5,000人,但實際上到 2020年8月底,只有 3萬5,000人,距離原本的目標差了一大段。

「特定技能」會在一開始就雷聲大雨點小,其中一個因素就是,特定技能制度上路時,並沒有同步廢除技能實習生制度。兩者並行的結果,選擇「技能實習」舊制的人比較多。更重要的是,讓兩者並行的話,在邏輯和道理上完全不通,無法利用新制「特定技能」汰換掉「技能實習」舊制為人詬病的問題。也因此,在傳出日本政府擬擴大「特定技能 2號」適用範疇的同時,另一個值得關注、最根本的問題就是,「技能實習」舊制應同步退場,否則就是繼續睜眼說瞎話,表面上說得好聽,實際上仍持續放任勞動剝削外籍移工的問題。

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特定技能和技能實習不該雙軌並行的理由

之前的文章中曾解釋過,這邊快速複習一次,為什麼在最一開始「特定技能」和「技能實習」雙軌並行的話,選擇「技能實習」舊制的人比較多。

特定技能的人力成本太高,雇主不想聘

從雇主的角度來看,「特定技能」要讓外籍移工和日本人同工同酬,那他當然先選技能實習生啊,一樣是外籍移工,費用可以省很多。

另一方面,其實移工們自己也知道,制度開放之初,技能實習的工作會比較多。畢竟是「技能實習」舊制是已經上軌道的制度,如果是人已在日本的移工,聽雇主們講也會知道,特定技能的工作機會不會比技能實習來得多(最根本的問題就是雇主們沒有想要開「特定技能」職缺的意思),所以也不會搶著轉為特定技能簽證。

新制上路風險太大,選擇舊制較安全

從移工的角度來看,原本已經在日本的技能實習生,對於他們來說,他們當初選擇來日本時,就已經預期這份工作只是在日本做 3–5年,期滿就要回家,所以今天就算政府突然說有新的制度,可以延長在日本的工作年限,即便薪資比較高,大家也未必會買單,因為這和他們原本預期,或是規劃好的人生計劃不符。

如果是要準備從母國前往日本的移工來說,因為「特定技能」是一個新的制度,未知數比較多,在沒有前人的經驗或是風評的情況下,大家其實也不敢先當白老鼠。選擇技能實習生制度,雖然薪資會比較少,但至少可以確保有前輩可以幫忙照顧。

雙軌並行會讓技能實習制度難以退場

雖然這是後話,但實際上就是,日本政府在特定技能制度上路之初,同意讓「特定技能」和「技能實習」雙軌並行的結果就是,不管是供給方還是需求方,初期選擇「技能實習」制度的人就是比較多。

最好的做法應該是讓「技能實習」舊制在「特定技能」新制上路之後,逐步退場。具體作法很簡單,就是讓「特定技能」新制上路後,新的移工全面適用「特定技能」新制,原本使用「技能實習」制度抵達日本的移工,可以沿用舊制或轉為新制,這樣才能淘汰掉問題重重的「技能實習」舊制。

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COVID-19疫情轉變了局勢

雖然特定技能制度上路第一年,完全就是雷聲大雨點小,但不可否認的是,「特定技能」進入第二年(2020),疫情稍微救了「特定技能」一點,至少持有「特定技能」簽證的人數,確實因為疫情的關係有所提升。

回不了母國的外國人轉換簽證的選擇

COVID-19疫情爆發之後,新的一批移工去不了日本(註:疫情爆發之初,是全面禁止非日本國籍者入境日本。疫情爆發的這 2年來曾幾度暫時放寬邊境管制,讓移工可以入境日本。但開放時間極短,能夠趕在開放時間內入境日本的移工仍屬少數),在日本工作期滿的移工回不了母國(主要是越南,越南的邊境封鎖是連持有越南國籍者都未必能入境越南。早期是全面封鎖,後期是因為費用的關係,回越南的機票錢加隔離檢疫費用等太貴,移工的薪水負擔不起),所以就達成了新的供需平衡:日本需要至少和疫情前一樣多的移工才能維持生產,在日本工作期滿的移工或留學生畢業後,需要能繼續留在日本的方式,所以有很多人已經在日本的外國人,將簽證轉換為「特定技能 1號」,至少保住能留在日本的方式。

在日本境內持「特定技能(1號)」簽證的人數,第 2年底暴增為前一年的 6倍,主要是靠在日本境內技能實習生工作期滿,其次是留學簽證期滿,直接在日本轉換簽證的類型。因為從報考「特定技能(1號)」的人數來看,第 2年報考人數和第 1年差不多,幾乎都是在幾千人左右,所以「特定技能(1號)」能夠暴增 6倍,不是從母國初到日本工作的移工,而是原本人就在日本的人外國人轉換簽證種類。

要不是 2019年上路的「特定技能」,可以讓技能實習生靠著轉換簽證的方式繼續留在日本,這次疫情勢必會有更多受困日本又很難找到工作的「前(簽證過期變成逾期居留)」技能實習生了。

可望導正服務業外籍勞動力的組成

此外,在上集曾經提到過,在「30萬人計畫」政策推廣下,留學生成為支撐日本便利商店、外食餐飲業等服務業的重要勞動力。疫情期間留學生入境日本受到嚴格管制,特別是原訂要去日本語學校或是其他非正規留學課程就讀的留學生去不了日本,在後疫情時代很有可能因為這段時間留學生人數的空白,促使這些產業的外籍勞動力改以「特定技能」為主,導回正軌。

根據日本出入國在留管理廳的資料,截止至去年 9月底,日本境內約有 3萬8,337人持有「特定技能(1號)」簽證,人數最多的職種是食品製造業,共有 1萬3,826人(36.1%),緊接著是農業的 5,040人(13.1%),這 2個職種加起來就將近「特定技能(1號)」簽證的半數。

今後日本政府如果有心想要擴大「特定技能」制度的規模,便利商店、外食餐飲業等撐起都市生活的服務業還有很大的發展空間,這將會是業界目光焦點。日本商工會議所與東京商工會議所,在 2020年底就曾呼籲日本政府,應該要改善「特定技能」制度的作業方式並擴大適用範圍,才能滿足企業需求。

大到不會倒的移工產業鍊

順帶一提,就算是特定技能制度上路的第 2年,在母國報考「特定技能(1號)」簽證的外籍移工,幾乎都是過去曾經以技能實習生的身份,在日本工作期滿回到母國後,才報考「特定技能」簽證,準備再去日本(短期)工作。這可能是和「特定技能」需要加考日文,在語言能力門檻上比「技能實習」的要求更高有關。因此,比起第一次去日本工作的移工,曾經到過日本,具有一定程度的語言基礎的前技能實習生,會比較容易通過「特定技能」考試。

所以,如果日本政府在疫情之後有打算要擴大招募「特定技能」的話,目前有和日本政府簽「特定技能」備忘錄的國家,可能會需要增設日本語學校、強化日文基礎課程。目前日本語學校和仲介、掮客一體的移工產業鍊已經在越南等國成形,這些都是過去「技能實習」舊制留下來的產物,從「技能實習」舊制到「特定技能」新制頂多強化日文課程、針對新的產業考試,開設新的補習課程即可。就算今天廢除「技能實習」制度,這一條移工產業鍊依舊大到不會倒。

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是否會廢除「技能實習生」制度?

承前述,倘若日本政府真的在今年宣佈要擴大「特定技能 2號」適用對象,或是真如法務大臣古川禎久在今年初的發言所示,將在近期大幅改善「技能實習」舊制與「特定技能」新制,解決「技能實習」舊制表裡不一、掛羊頭賣狗肉問題,就必須要留意是是否會同步廢除「技能實習」舊制,或是將新制的「特定技能」和舊制做整合。

目前「特定技能」制度和「技能實習」制度,除了適用業種、居留效期不同之外,還有一個差異是「監理團體」和外國人技能實習機構的有無。

監理團體:技能實習生在日本的奶媽

移工制度通常會有兩種仲介,一個是在移工母國,負責招募移工到海外工作的仲介公司;另一種則是在移工工作地點,擔任雇主及移工對口的仲介。日文將這兩種仲介公司分成兩個不同的名詞,移工在母國的仲介叫做「送り出し機関」,移工到了日本之後的仲介叫做「監理團體(監理団体)」。

「技能實習」制度有兩種招募外籍移工的方式,一種是企業夠大可以自己一條龍處理好招募移工相關事宜的話,就可以透過「企業單獨型(企業単独型)」的方式自己招募移工;另一種則是由複數個想要招募外籍移工的中小型公司行號,共同組成一個非營利的「監理團體」,來處理招募外籍移工相關所有業務的「團體監理型(団体監理型)」。

「監理團體」的業務範圍,相當於台灣的仲介公司,要負責處理移工的簽證、保險、勞資糾紛,與定期確認移工工作狀況等。如果技能實習生在職場和雇主發生狀況,必須要轉換雇主等情況,也都是要由「監理團體」去幫旗下技能實習生安排新職場。「監理團體」就是技能實習生在日本期間的保母、奶媽。

技能實習生才有外國人技能實習機構

目前日本各種可以招募外籍勞動力的管道當中,只有「技能實習」制度配有「監理團體」,「監理團體」上面還有一個公部門成立的監管機構OTIT外國人技能實習機構(外国人技能実習機構),負責監管日本全國的「監理團體」,還有提供多國語言諮詢窗口,來保障技能實習生權益。

相較之下,「特定技能」新制不像「技能實習」舊制,公部門還有另外成立一個第三方機構監管。「特定技能」制度基本上就是比照日本員工,外籍移工是直接和企業・公司簽約,所以是企業・公司必須要負責照顧含「特定技能」在內所有員工的生活起居。但由於和外籍移工簽約仍須很多國內員工不需要的繁雜手續,所以有收「特定技能」外籍移工的企業・公司,可以自己委託「登錄支援機關(登録支援機関)」協助處理相關業務。

有了監理團體和公部門的監管就有效嗎?

NPO法人「日越共生支援會(日越ともいき支援会)」代表理事吉水慈豊就認為,「特定技能」新制不像「技能實習」舊制設有OTIT外國人技能實習機構的政府部門保障移工權利,「特定技能」將照顧移工的責任交給各個企業・公司,沒有一個監管機構,企業・公司可能沒有處理外籍勞工問題的經驗,也沒有可以讓移工以母語諮詢、救濟的管道,如果可以讓OTIT外國人技能實習機構也適用於「特定技能」的移工,會對移工權益比較有保障。

不過有「監理團體」或由政府監管照顧移工生活的「監理團體」,是否就能保障移工權益,這又是另一個問題。《讀賣新聞》近期的報導指出,因違法法規遭當局取消資格的 30個「監理團體」當中,半數以上(18/30)都是過去曾被政府評鑑為「優良團體」的「監理團體」。報導指出,審核方式是讓各個「監理團體」自己幫自己打分數,總分 150分各項加總可以拿到 90分以上就是「優良團體」。類似像「是否有失聯移工」的評分項目竟然沒有設定標準,OTIT外國人技能實習機構也不會親自去現場調查,報導直批政府監管制度太過鬆散、隨便。

目前可以預期,日本政府最快在今年 3月底可能會有「特定技能」制度相關的新聞發佈,究竟會改向哪個方向仍有待觀察。


給香港的讀者朋友:

這幾年香港的變化大家都有目共睹,也知道有很多香港的朋友考慮離港。但離港有時候並不是一件容易的事,就算成功離開香港,要在新的國度生活下去也不是件容易的事。

由於「特定技能」是「技能實習」的進化版,我原本以為「特定技能」和「技能實習」一樣,只限於有和日本簽備忘錄的國家,才能利用這個管道去日本生活。後來發現,其實因為現階段「特定技能」的考試還是在日本國內為主,在其他國家(例:越南、菲律賓)舉辦的考試以及種類很少。

如果日本政府今後真的有擴大開放「特定技能 2號」的業種,我覺得利用「特定技能」制度到日本生活,也許是個選擇。畢竟「特定技能」不像投資移民需要準備一大筆錢,應該會是一個值得一試的選擇。只是可能要等到疫情後,先在上網報名考試,記得考試當天要能夠入境日本(例:觀光簽),再用護照當個人證件應試即可。

希望大家都能平安,stay safe!


2022.4.15 後續更新

就在昨天(14),2019年上路的「特定技能制度」,終於迎來史上第一位取得「特定技能 2號」簽證的外籍移工!他是來自中國,現在在岐阜縣各務原市建設公司工作的翁飛。

必須留意的是,雖然去年 11月《日本經濟新聞》獨家報導曾指出,日本官方有意在今年 4月擴大「特定技能 2號」的適用業種,但目前「特定技能 2號」依舊只有開放給營建業和造船業這 2個業種。


參考資料

  1. 外国人就労「無期限」に 熟練者対象、農業など全分野
  2. 熟練外国人の就労「無期限」 浮かんだ意義と課題
  3. 外国人就労、在留期間なぜ「無期限」に?
  4. 【図解・政治】特定技能2号は当面2業種(2018年12月)
  5. 外国人介護士を採用できる 「4つの在留資格」を徹底比較!
  6. 【図解・政治】新在留資格の技能試験(2019年1月)